告别“走过场公众环评” 当推进法律监理制度

文|夏军　　中华全国律师协会环境资源能源法专业委员会委员、环保社会组织“自然之友”终身会员、律师　　2016年12月6日，环境保护部发布《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》（HJ2.1-2016），明确在环境影响评价工作程序中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离。从明年起，公众参与的开展情况单独编制成册，存档备查；建设单位报送的环境影响报告书，应附具公众参与说明书，供环评审批决策参考。简而言之，今后的公众参与工作，由企业自行开展实施，并单独报送结果。　　8个月以前，环保部酝酿修改的《环境影响评价公众参与办法》（征求意见稿）公之于众，明确了建设单位作为环评公众参与的唯一责任主体，将公众参与篇章从环评报告中独立出来，且由建设单位组织开展环评公众参与。　　环评新总纲的出台和公众参与新办法的思路，让一线环评师们如释重负，一片叫好，轻松卸掉了长期背负的“走过场、假问卷、被参与”包袱，不再为公众参与责任不明、沟通困难、工作受阻而纠结。某知名环评网站惊喜欢呼：“再见，越来越厚的环评报告；再见，敲门入户调查被大黄狗追出来的日子；再见，曾经我们熬夜永远也统计不完的公参调查表；再见，曾经我们浩浩荡荡带着小礼品去做公参的队伍。”　　国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登，在接受媒体采访时表示：“公众参与从环评移出后，既可提高环评审批效率，又可明晰公众参与的责任主体，实际上强化了公众参与的实际效果。”而新总纲修订编制说明，也解释说：分离不是弱化公众参与，相反，这是强化企业公众参与主体责任。　　综合起来，技术专家们认为，把建设单位明确为公众参与的责任主体，有助于推动建设项目环境信息全面公开，彻底消除了公众参与操作和违规追责上的“推诿扯皮”，相关说明书中仍需阐述公众参与情况以及公众意见的采纳情况，环评审批部门也会组织专家评审企业编制的公众参与意见，并对调查真伪、调查效果好坏，做判别和监督。　　笔者总体赞同环保部的环评制度改革思路，但对其中顶层设计的“短板”、制衡意识的缺失以及由此带来的后果，充满了担心和忧虑。无论如何改革，切不可无视人性的弱点，盲目相信企业的守法合规自觉性，也不可回避“深水区”——坚持内部人封闭运作、人文元素不足的环评报告审查制度。　　公众对建设项目环境问题充分发表意见，能够提高公众的环境意识，保障公众的环境权益。通过征求意见、问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会等形式的公众参与，包括其中顺畅和深入的交流、反馈、讨论、汇总，有利于项目方和技术人员发现建设活动对环境生态资源潜在的长期的影响，弥补环评中可能存在的遗漏和疏忽，采取更有效、更可行的环境保护措施，有助于提升工程项目的环境合理性，增强开发建设的可接受性，减少和防止社会冲突及环境损害的发生。　　然而，多年以来，由于各种复杂原因的“掣肘”，环评公众参与的实际效果不容乐观，甚至令人充满挫败感。2015年11月，环保部《关于建设项目环境影响评价公众参与专项整治工作的通报》指出，在抽查的环评项目中，公众意见调查存在众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表、部分被调查者意见由起初支持变更为反对等问题，建设项目环境影响评价公众参与流于形式，公众意见调查质量不高，未能充分保证公众的合法权益。　　笔者通过法律实务工作深切感受到，在环评公众参与中，伪造民意不在少数，虚化不实比比皆是。企业对建设项目环境信息的公示，采取选择性的甚至误导性的片面披露；企业安排组织的问卷调查，很多都是公然侵犯他人姓名权，冒名签字、无中生有，或者以花言巧语和蝇头小利骗诱居民，或者“报喜不报忧”，故意避开和屏蔽反对意见；环评报告的公众参与篇章，普遍回避对问卷调查真实有效性的认证，往往缺漏对公众意见的汇总反馈回应；环评机构在项目选址建设规划依据等问题的审查上，明显缺乏专业性和法律思维。　　与此同时，一个项目环境影响到底有多大，公众感受和专业结论差距大；很多本应在规划环评中考虑和讨论的环境问题，错误地转交给项目环评来处理；一些利益相关人的非环保诉求，包括集体无意识和不理性的情绪宣泄，影响了公众参与的有效性，阻碍了正常的环评审批。　　《“十三五”环境影响评价改革实施方案》明确提出：“要提高公众参与的有效性，探索更为有效和可操作的公众参与模式，将公众参与意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段。”笔者认为，专业律师接受建设单位委托，为环评公众参与出具合规审查法律意见，正是确保公众参与有效性和公信力的新模式和好出路。　　2012年7月，笔者针对当时的“什邡事件”和“启东事件”，在财新网发表意见（具体参阅《夏军：环境事件为何“一散步就叫停”？ 》），提出：应创新环评机制，善用中介机构和环保组织，有效落实社会监督；建议项目业主引入环境律师，对项目环评进行现场鉴证和法律审查；建议环保部门把律师事务所出具的法律意见书，作为环境影响较大建设项目必备的环评审批申请文件。　　众所周知，建设工程监理公司的介入，对于监督建设单位和施工单位保证工程质量，发挥了不可替代的重要作用。这就启发我们，在重大的和公众关注的建设项目环境影响评价中，有必要打破部门垄断和封闭运作，确立“法律监理”新概念，让法律专业机构来监督环评机构和建设单位，确保公众参与落实，确保环评审批合法，化解各种矛盾冲突。具体理由如下：　　首先，环评审批涉及自然与社会多个领域，公众关注度高，敏感性强，利益关系复杂，与法律的正当程序有着天然关系，绝不是一个抽象简单的数理化计算问题。环境决策的风险，绝不局限于环境技术和环境工程范畴，其中的政治经济成分、法律人文元素不容忽略。由于知识结构、经验精力的不足，环评相关合法性评估以及法律风险防控，是技术人员和行政干部不能胜任的。职业分工是社会进步的标志，垄断和封闭违反社会发展的潮流。法治化监管的精髓，恰恰在于分权、制约、平衡，在于公开、公正、公信。　　其次，建设项目往往涉及重大公众利益，事关经济社会可持续发展，与资本市场非常相似。中国证监会高度重视律师的作用。作为证券发行审批主要依据的保荐意见（通常由券商出具），受到“三师”（律师、会计师、评估师）严格制约，在核心法律问题上必须得到律师支持，否则不可能被证监会受理。环保部门有必要借鉴证券监管的成功做法，改变过度解读企业责任主体、技术机构包揽环评、以技术审查代替法律审查的局面，通过律师尽职调查、法律审查和专业监督，来保证环评报告合法可信可行，增强环评结论的公众接受度。　　第三，现行环评评审的一个重大短板，就是难以检验和判定公众参与是否真实充分，对于基础性事实和关键性环节，如信息公示、问卷调查、收集民意、意见反馈，无从鉴别其真伪和虚实。评审专家和审批机关无法“踏勘”和“还原”公众参与的现场，无法确定问卷上是谁签字、程序上有多大水分。那么，如何保证决策者看到真实的公众意见、不被蒙蔽欺骗、不致误判形势呢？最简单便捷的办法，就是让律师现场鉴证、全程监督公众参与，并出具法律意见。通过律师的实质性把关，最大限度地减少造假空间。　　第四，律师队伍是建设社会主义法治国家的重要力量。协助政府监督企业遵守环境法，维护公众各方面的合法权益，为政府分担行政决策的法律风险，这既是律师的本分，也是律师的特长。根据工作量计费的服务模式和专业性外部制约力量的属性，决定了：律师一旦实质性介入环评公众参与程序，弄虚作假、敷衍应付将大为减少，真实全面的公众意见将呈现出来，交流沟通的桥梁将顺利架设。这样的制度安排，有助于增强环境决策的法律正当性，引导公众聚焦环境影响问题，重点关注可能受直接环境影响的公众意见，大幅度提升专家参与的程度和水平，同时督促建设单位高度重视公众关切，妥善处理民众诉求和社会矛盾。　　因此，我们应当推进环境管理方式的创新，健全依法科学民主决策机制，充分发挥律师在环评公众参与、相关合法性审查中的作用。具体设想是：经过相应培训考核、具有环境法素养的律师，接受建设单位的委托聘请，通过尽职调查、现场鉴证、文件审查、方案设计等形式，在各界公众、社会组织、律师协会、环保部门、司法行政部门的支持和监督下，主要针对环评公众参与是否真实有效、工程选址选线是否合法正当、建设项目是否满足规划相符性、是否遵守规划环评制度，以律师事务所名义出具法律意见书，做出独立和专业的法律认证，作为环评审批时的重要参考。　　在此，笔者建议，建设单位在申请环评审批时报送的公众参与说明书，如果附具了律师事务所法律意见书，环保部门对环评公众参与的审查应当从速从简。为了消除红顶中介、预防公权寻租、减轻企业负担，不宜强制企业接受律师的环境法律服务。有关部门要联合环保社会组织，建立虚假不实无效公众参与的投诉处理机制，严肃查处不尽职守的律师事务所和律师，从根本上破解公众不参与、公众难参与、公众盲目参与的环保困境。