吴理财：乡镇政府从管治到服务难在哪

/天天财经背景：近日，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》。这是乡镇政府建设的又一个重要文件。目前《意见》全文尚未正式对外公布。　　根据会议要求，加强乡镇政府服务能力会集中在坚持基本公共服务均等化的发展方向，强化服务功能，优化基本公共服务资源配置，创新公共服务供给方式，有效提升乡镇政府服务水平。同时，乡镇党委要发挥领导作用，支持乡镇政府依法行政。另外提到的一个重要方向是乡镇干部队伍建设，关心乡镇干部工作生活。　　【天天财经观点】　　曾有过乡镇政府工作经历的华中师范大学政治学研究院教授吴理财介绍，过去乡镇政府的主要职责是管理，比如，上世纪90年代初期，甚至被公众戏称为“要钱”和“要命”，前者指征收农业税费，后者指计划生育工作，“主要还是管理为主的工作，近年强调要加强服务职能，尤其是2006年取消农业税后，但10年来转型总体上还是比较缓慢。　　“乡镇政府能力不足是比较核心的问题，包括财政能力薄弱，行政能力不足等。”吴理财说，另一个值得关注的现状是，公众与基层政权的联系越来越弱化，“没有了关联，谈不上治理，更不用说服务。”　　乡镇能力是全方位的。在吴理财看来，不少乡镇政府越来越像县级政府的执法派出机构，虽然宪法规定乡镇是一级政府，但“乡镇政府实际上是没有什么权力的。目前能坐实乡镇职权的主要是浙江等东部经济较发达地区，县放权到乡镇，但是，绝大多数地区还都是乡镇虚化。”　　吴理财曾参与过《意见》的前期研讨。吴理财介绍，起初有关部门也考虑过从加强乡镇政权建设角度，根据新世纪以来乡镇政权的新情况起草文件，“后来在起草过程中考虑到难度比较大，最后聚焦到服务政府建设上来。如果是以加强乡镇政权建设为核心，需要更大的思路。”　　1982年《宪法》明确乡镇设立人民代表大会和人民政府后，1983年10月，中共中央、国务院就发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，1986年的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》集中体现了中央改革思路，但是未能彻底落实。　　吴理财分析，《意见》可以从乡镇政权建设和服务型政府两个角度加以审视，但由于前者“仍存较大分歧，而服务型政府基本已经形成共识，且乡镇政府也一直在朝此方向转变，尽管比较缓慢。所以，《意见》聚焦到服务型政府建设也就顺其自然了。”　　“关于乡镇政权建设，到底是弱化还是加强，学界有不同意见，分歧比较大，有的认为需要加强，有的甚至建议撤销，政府部门对乡镇的认识也不统一，但是，强调服务型政府建设，大家基本都没有不同意见。文件出台，需要一定共识才可以。”吴理财说。　　不过，加强政权建设与服务能力建设逻辑是一致的。吴理财表示，服务搞好了，公众信任度增强，认同感提高，乡镇转向服务，就是要向下延伸，让公众真正得实惠。比如，“均等化服务会是未来20年的重要问题，城乡不均已经非常突出，改进乡村状况，服务型乡镇政府很重要，因为他们是落实者。”　　吴理财认为，强化乡镇政府服务能力，应该把县乡一体纳入统筹视野，“现在往往是就乡镇讨论乡镇，基层政府不仅是要加强乡镇，更要强化县乡能力，如果把县级能力做强一些，基层治理会更扎实一些。比如，地级市本来最初的目的是带动县域发展，当前在不少地区反而成了制约，资源被抽调到市级，导致市卡县。”