唐要家：“提前供暖争议”再唤供暖体制改革

/天天财经背景：近日，华北等地气温下降明显，距离华北大部分地区现行的“当年11月15日至次年3月15日”供暖时间还有两周，应不应该提前供暖，又一次成为关注话题。 　　10月30日，新华社撰文《北方供暖时间不宜固化》，并表示“‘要时刻把群众的冷暖放在心上’，不能成为一句空话”，希望“相关部门应该认真对待、积极回应，把民生疾苦放在心上，主动问政于民、问需于民，尽早拿出切实可行的解决方案。” 　　上文引用专家观点，华北大部分地区现行供暖时间标准，形成于上世纪七十年代，是参照上世纪五十年代采暖补贴政策制定的。“这个时间的制定，受社会发展、经济水平等许多因素制约，并非完全以适宜人体的室温为出发点。在人民生活水平大大提升的今天，继续执行这个标准，就显得不合时宜。” 　　要不要提前供暖，是否应该固化，表面看是供暖时间的调整，实则深深附着于整个供热体制。　　【天天财经观点】　　浙江财经大学经济学院教授唐要家表示，供暖时间的确定带有计划经济时期的痕迹，由相关文件直接规定，不同城市有不同规定，东北、西北、华北的城市供暖时间各不相同。　　比如，《北京市供热采暖管理办法》规定，市政府可以根据气象等实际情况调整采暖期时间。为此，2010年北京市出台《临时调整采暖期时间程序规定》，预测室外日平均气温连续五天低于5℃时，启动供暖；预测3月15日之后室外日平均气温连续五天低于5℃时，延长供暖。启动供暖时间为不早于11月1日，结束供暖时间为不迟于3月31日，并设计了提前供暖的基本程序。　　长期以来，供热企业基本是政府所属单位或直接投资，随着民营资本进入，政府如何协调供暖时间，影响因素也越来越多。唐要家说，“在国外较为成熟的供暖体系，企业就能决定供暖时间。”　　气温下降，公众反映强烈，近日，北京市供热办负责人说，供暖前要会商三次，本周将召开第二次气象会商。如果符合条件，有可能提前供暖。天津市供热行政主管部门也表示，会在11月15日正式供热前，根据天气情况，适时提前开展供热。　　天气情况是提前供暖的基础条件，另一方面，是否提前还会直接涉及各方切身利益。比如，提前供暖增加相关费用的承担。以河北省香河县2012年提前供暖为例，县政府决定提前12天启动2012至2013年度采暖季供暖工作，“对供热企业提前供热所增加的相关费用，由县财政予以补贴，供暖价格保持既定不变，不增加供热企业和居民负担。”　　临时调整采暖期由地方财政对供热单位补贴是通行做法，这是一笔不小的投入。唐要家说，很多城市对于补贴并没有特别明确的说法，政府开协调会，与供暖企业讨价还价，“其实每次协调会，都是因为供热补贴，各地没有明确标准，供热方面也没有明确标准，包括具体金额等，政府会考虑地方财政压力、公众压力等，往往相机而作。”　　“供暖时间是否提前，本身就是博弈和谈判的过程。”唐要家说，甚至在有些地方，承诺的补贴费用也未必兑现，如果财政充足，政府与企业关系密切，补贴可能会比较多，充满不确定性。由于供热主要是地方城市事权，不同城市差别较大，有的规范，有的则未必。　　供暖时间与中国供暖体制的具体设计密不可分。虽然供热方式除了城市管网供热，还有区域锅炉房以及分户式采暖等，日益多元，但唐要家也介绍，中国北方城市的主要还是基于城市管网的集中供热。而且，供暖企业往往缺乏竞争性，基本一个区域就是一家企业。另外，供热计费方式主要是按面积收费，而不是按实际消耗热量，不管热量是否得到有效使用，均按照规定时限缴费，所以，“对于供暖企业而言，多供并不意味着高收益，甚至，有些企业为了减少成本，会采用各种手段，刻意压缩供热时间。”　　供热曾长时期被视为一种福利，建立在住房单位所有基础上实行“单位包费、福利供热”，房屋产权单位或职工所在单位统包职工用热，进入新世纪后供热体制积极探索改革，但仍不彻底，各方关系未完全理顺。甚至仍有地方政府出台文件，要求企业承担员工供暖费用。　　早在2003年7月，当时的建设部等八部委就联合下发《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，明确要求停止福利供热，实行用热商品化、货币化，变“暗补”为“明补”，试行职工采暖补贴，同时提出逐步实行按用热量计量收费制度。　　“按照用热量计量，类似家庭用电用水，用多少缴多少费用，与取暖面积无关。”唐要家分析，之所以难推动，一个重要原因是改造原有管网的成本巨大，在中央出政策、地方负责落实的治理框架下，地方政府并不愿承担这一成本，转嫁给供热企业，供热企业也不愿承担，居民同样不愿承担。“改造成本无人承担，所以都比较消极。”　　唐要家说，有些地方强制规定，新建小区应该有多大比例按用热量计量收费。比如，有些地方试点，除了基本成本，“热量表售价并不低，如果表的质量比较差，三五年就换，成本会很高，企业和公众都有怨言。而且，各地改造，用什么表，价格多少，差别很大，也不透明。住建部一直在推，但没多大进展，占比还是很低。”　　2003之后，政府又相继出台《关于建立煤热价格联动机制的指导意见的通知》、《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见 》、《城市供热价格管理暂行办法》等文件，具体落实步履维艰，改革任务停滞。“供热行业成为地方政府头疼、企业抱怨、百姓不满意的重要领域。”　　供热的定位是基础性公共事业，引入更多市场化机制是改革的内容之一。不过，各地实践也呈现不同形态。唐要家介绍，单从供热企业数量看，东北不少城市的非公数量比重很高，甚至达百分之六七十，把公用事业交给市场，减轻财政压力，而北京、天津等大城市，往往是国企主导，担心小企业稳定性较差，持续时间短，政府可能不愿收拾原来的摊子，而且，不容易管理。所以，有的城市愿意放，有的则有其他考量。　　不过，随着近年空气污染严重，治理不断升级，不少小企业并网到大的供暖网络，国有大型供热企业地位逐步强化，民营企业相对退出。唐要家表示，北方城市集中供热的技术条件决定了只能是大企业占有绝大优势地位。　　唐要家认为，中国供热的核心还是价格机制没有理顺，价格被管死。“供热价格变化应该与供热成本变化有联动机制。供热被视为民生问题，煤炭价格猛涨时，政府出台政策控制供热价格，亏损部分由财政补贴，而煤价下跌时，供暖价格并没有太大变化，企业往往以先前亏损严重等为由，微调供热价格。近几年供热企业利润增加幅度大，甚至达30%。价格管死，不根据成本变化调整，政府、企业与公众的矛盾很难协调。”所以，唐要家认为，近期供热行业改革的突破口还是要在价格方面。　　另外，对于现行的采暖费补贴制度，唐要家认为本质上应该是一种促进社会公平的福利性制度安排，而不是特权福利，应该“逐步消除采暖费的户籍歧视、职业歧视和行政级别歧视，建立只针对低收入群体的采暖费补贴制度，提高补贴的精准性和有效性。”